Financování vysokých škol jako nástroj řízení

 

Vladimír Šmíd

 

 

Speciální právní normou, která upravuje financování vysokého školství v posledním období je zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“). Uvedený zákon přímo v § 18 odst. 2 relativně vyčerpávajícím způsobem definuje jednotlivé kategorie příjmů rozpočtu veřejné vysoké školy, a to:

a) dotace ze státního rozpočtu (dále jen „dotace“),

b) poplatky spojené se studiem,

c) výnosy z majetku,

d) jiné příjmy ze státního rozpočtu, ze státních fondů a z rozpočtů obcí,

e) výnosy z doplňkové činnosti,

f) příjmy z darů a dědictví.

 

Zkusme si v maximální stručnosti schématicky podat přehled možností, jak veřejná vysoká škola může ovlivnit objem a strukturu svých příjmů.

 

V případě příjmů ad f), tj. darů a dědictví, lze konstatovat, že tuto oblast prakticky nelze řídit vůbec. Nanejvýš je to otázka jistého druhu marketingu nebo velice speciálního druhu fund-raisingu, ale rozhodně v tomto zdroji nelze za běžné situace hledat netriviální část  financování vysoké školy.

 

Příjmy ad e), tj. výnosy z doplňkové činnosti, nejsou pouze otázkou úspěšnosti „podnikatelské“ činnosti vysoké školy, zejména pak z toho pohledu, co může s ohledem na své zaměření daná škola nabídnout jiným subjektům a za co jsou také tyto subjekty ochotny skutečně zaplatit. Doplňková činnost je definována v § 20 zákona jako činnost veřejnou vysokou školou vykonávaná za úplatu navazující na její vzdělávací a vědeckou, výzkumnou, vývojovou, uměleckou nebo další tvůrčí činnost nebo činnost sloužící k účinnějšímu využití lidských zdrojů a majetku. Zákon zde poněkud volně omezuje její rozsah tak, že „doplňková činnost nesmí ohrozit kvalitu, rozsah a dostupnost činností, k jejichž uskutečňování byla veřejná vysoká škola zřízena“. Není zde sice stanoveno, kdo míru onoho ohrožení posoudí (nejpřirozenějším „arbitrem“ by zřejmě měla být správní rada), resp. jakým sankcím takové ohrožení podléhá. Konkrétněji se pouze stanoví, že stát neručí za závazky veřejné vysoké školy a že veřejná vysoká škola účtuje v soustavě podvojného účetnictví, ve kterém je povinna důsledně oddělit náklady a výnosy spojené s doplňkovou činností. Každopádně  důsledkem chronického podfinancování vysokého školství je v poslední době obecný trvalý a systematický nárůst doplňkové činnosti minimálně co do forem a metod. Celková výše takto realizovaného zisku je však zpravidla závislá především na situaci na straně poptávky, a to značně diferencovaně co do jednotlivých oborů a vysokých škol. Zejména v této souvislosti stojí za to zdůraznit jednu z forem, která zejména v uplynulém akademickém roce po poslední novele zákona (č. 147/2001 Sb.) získala nový impuls, a to je celoživotní vzdělávání v jeho nejširším spektru od běžných kurzů až po vzdělávání v akreditovaných studijních programech.

 

Příjmy ad d), tj. jiné příjmy ze státního rozpočtu, ze státních fondů a z rozpočtů obcí, jsou specifickou nenárokovou složkou finančních vstupů veřejných vysokých škol. Zpravidla se jedná o přísně účelové dotační tituly, které jsou určeny na úhradu konkrétních nákladů a v tomto smyslu musí být rovněž zúčtovány se státním rozpočtem, resp. jiným poskytovatelem. Řízení příjmů v této oblasti je zpravidla vázáno na konkrétní oborové zaměření dané vysoké školy a její schopnosti úspěšně a efektivně se ucházet o takové prostředky.

 

Pokud se jedná o příjmy ad c), tj. výnosy z majetku, jedná se o poměrně složitě ovlivňovatelnou oblast. § 19 zákona za majetek veřejné vysoké školy prohlašuje věci, byty a nebytové prostory, práva a jiné majetkové hodnoty. Přitom právo nakládání s majetkem veřejné vysoké školy svěřuje rektorovi (nebo jiným orgánům či osobám, o nichž to stanoví statut). Nicméně již zde platí poměrně zásadní omezení.

Přímo zákonem je vyloučeno, aby veřejná vysoká škola nabývala jiné cenné papíry než cenné papíry vydané státem nebo cenné papíry, za jejichž splacení se stát zaručil.

Současně veřejná vysoká škola není oprávněna k převzetí ručení za peněžitý dluh jiné osoby a ke zřízení zástavního práva k nemovitosti. Taktéž není oprávněna se stát společníkem veřejné obchodní společnosti nebo komplementářem komanditní společnosti. V případě, že je společníkem obchodní společnosti nebo družstva, není oprávněna do nich vkládat nemovité věci nabyté do svého vlastnictví z vlastnictví státu a poskytnutou dotaci podle § 18 odst. 3 zákona. Navíc k právním úkonům, kterými vysoká škola hodlá

·        nabýt nebo převést nemovité věci,

·        nabýt nebo převést movité věci, jejichž cena je (aktuálně) vyšší než 20 mil. Kč,

·        zřídit věcné břemeno nebo předkupní právo nebo

·        založit jinou právnickou osobu, a k peněžitým a nepeněžitým vkladům do těchto a jiných právnických osob,

musí být pod sankcí neplatnosti předem vydáno souhlasné písemné stanovisko správní rady a ta je musí do sedmi dnů od jeho vydání oznámit Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „ministerstvo“). Přitom je správní rada zavázána právní úkon neschválit, jestliže je v rozporu s požadavkem řádného využívání majetku veřejné vysoké školy nebo jestliže by jím bylo ohroženo plnění úkolů školy a dbát přitom na zachování účelu, pro který byla veřejná vysoká škola zřízena, na uplatnění veřejného zájmu v její činnosti a na řádné hospodaření s jejím majetkem.

A s ohledem na reálný stav, kdy málokterá veřejná vysoká škola disponuje majetkem, s nímž by mohla nakládat tak, aby jí přinášel přímé výnosy, nelze se divit, že tato metoda získávání příjmů je nedoceněna a v praxi minimálně využívána.

 

Příjmy ad b), tj. poplatky spojené se studiem, jsou do určité míry ovlivnitelné managementem vysokých škol a mohly by tak působit jako metoda řízení. Ve skutečnosti se jedná celkem o čtyři druhy poplatků:

·        poplatky za přijímací řízení (§ 58 odst. 1 zákona)

·        poplatky za prodlouženou dobu studia (§ 58 odst. 3 zákona)

·        poplatky za další studium (§ 58 odst. 4 zákona)

·        poplatek pro cizince za studium v cizím jazyce (§ 58 odst. 5 zákona).

Nicméně vysoká škola se jejich výšemi nemůže zcela absolutně manipulovat. Poplatek za přijímací řízení je omezen shora částkou rovnající se 1 % z průměrné částky připadající na jednoho studenta z celkových neinvestičních výdajů poskytnutých cestou ministerstva ze státního rozpočtu veřejným vysokým školám v uplynulém kalendářním roce. Tuto hodnotu ministerstvo vyhlašuje dle zákona jako závazný horní limit a protože se jedná o částku aktuálně v řádu 500 Kč, není zde velký prostor např. pro ovlivňování zájmu o studium formou úprav konkrétní vyhlašované částky směrem dolů. Obdobná situace je v případě poplatků za další studium, kdy tento roční poplatek je opět omezen shora, a to částkou rovnající se pětinásobku hodnoty limitu poplatku za přijímací řízení.

Zásadně opačná situace však panuje v případě poplatku za prodlouženou dobu studia, tj. kdy student bakalářského či magisterského studia studuje déle než je standardní doba daného studia zvýšená o jeden rok. V tomto případě naopak zákon stanoví dolní limit měsíčního poplatku ve výši jedné čtvrtiny limitu pro roční poplatek za prodlouženou dobu studia, přičemž nijak tuto hodnotu neomezuje shora. Zde by tedy sice teoreticky mohl vzniknout jistý prostor pro řízení příjmů, ale realita je poněkud odlišná. Jedná se totiž v podstatě o svého druhu sankční poplatek, takže jeho uplatnění mělo v relativně krátké době obecně za následek také rapidní pokles počtu svých adresátů a celková takto vybraná částka přestala být zajímavá. V obdobném režimu se pohybují poplatky cizinců za studium v cizím jazyce, když navíc nejsou omezeny z žádné strany. Ovšem i zde působí určité vnitřní limity – jednak schopnost vysoké školy zabezpečit výuku ve studijním programu v plném rozsahu v cizím jazyce, jednak „koupěschopná poptávka“ na straně zahraničních studentů.

A nakonec nelze opomenout ani fakt, že v případě poplatků za prodlouženou dobu studia a poplatků za další studium zákon pro ostatní poplatky stanoví, že jsou příjmem stipendijního fondu vysoké školy. Z toho pak plyne velmi omezená možnost použití získaných prostředků a to pak celkem přirozeně sráží motivaci k jejich získávání.

 

A tak konečně (a možná poněkud paradoxně) zbývá poslední druh opravdu ovlivnitelných příjmů, a to ad a) dotace ze státního rozpočtu. 

Dle § 18 odst. 3 zákona má veřejná vysoká škola nárok na dotaci na uskutečňování akreditovaných studijních programů a programů celoživotního vzdělávání, s nimi spojenou vědeckou, výzkumnou, vývojovou, uměleckou nebo další tvůrčí činnost a na rozvoj vysoké školy. Dále se veřejné vysoké škole může poskytnout dotace na ubytování a stravování studentů.

Nicméně v tomto duchu má formálně téměř neomezenou pravomoc ministerstvo, které dle § 87 odst. 1 písm. d) „rozděluje finanční prostředky ze státního rozpočtu z kapitoly školství vysokým školám a kontroluje jejich využití“. Další upřesňující ustanovení  jako např. § 18 odst. 4 „pro výši dotací je rozhodný dlouhodobý záměr veřejné vysoké školy, dlouhodobý záměr vzdělávací a vědecké, výzkumné, vývojové, umělecké a další tvůrčí činnosti pro oblast vysokých škol vypracovaný ministerstvem a jeho každoroční aktualizace, typ a finanční náročnost akreditovaných studijních programů a programů celoživotního vzdělávání, počet studentů a dosažené výsledky ve vzdělávací a vědecké nebo výzkumné, vývojové, umělecké a další tvůrčí činnosti a její náročnost“ ve spojení s ustanoveními § 21 odst. 1 písm. b) „veřejná vysoká škola je povinna vypracovat, projednat s ministerstvem a zveřejnit dlouhodobý záměr veřejné vysoké školy v termínu a formě, kterou stanoví ministr“, § 15 odst. 2 písm. a) „správní rada veřejné vysoké školy se vyjadřuje zejména … k dlouhodobému záměru veřejné vysoké školy …“ a § 87 odst. 1 písm. c) „ministerstvo … projednává a vyhodnocuje dlouhodobé záměry veřejných vysokých škol … a jejich každoroční aktualizaci“, jsou především omezující ve vztahu k vysokým školám a „silnějším“ subjektem v tomto vztahu je vždy ministerstvo.

Formálně rozděluje ministerstvo státní dotaci podle „Zásad …“, resp. „Pravidel pro poskytování dotací veřejným vysokým školám ministerstvo …“ vydávaných ministrem školství, mládeže a tělovýchovy ČR. V aktuální podobě tato pravidla člení dotaci na:

 

1. Neinvestiční základní dotaci

 

Dotace se poskytuje na studenty veřejných vysokých škol v akreditovaných studijních programech, kteří jsou občané ČR, resp. cizinci studujícími za stejných podmínek jako občané ČR (tedy nikoliv studenti-občané ČR, jejichž studium je hrazeno z prostředků jiné rozpočtové kapitoly, studenti-cizinci - samoplátci a studenti-cizinci, jejichž studium je hrazeno podle ukazatelů D a I). Nově přijímaní studenti jsou přitom započítáváni s „koeficientem propadu“ (tj. polovina procentního podílu studentů, kteří v předchozím akademickém roce ukončili studium do 1 roku od zahájení), studenti studující déle než je standardní doba jejich studia zvětšená o jeden rok se započítávají s koeficientem 0,3 (tento koeficient se během uplynulého období snížil z hodnoty 0,7). Pro vysokou školu se tak ukazuje jako výhodné zařazovat výuku spojenou s nutností plnění náročných povinností až do druhého roku studia a současně vytvářet podmínky pro to, aby studenti končili svá studia v předpokládaném čase (dokonce bez ohledu na to, zda úspěšně či neúspěšně).

Uvedené přepočtené počty studentů jsou ještě navíc omezovány v průběhu uplynulého období se operativně měnícím procentem nárůstu, který ministerstvo hodlá financovat. Pro školu je pak výhodné naplnit předpokládané počty, případně je překročit do takové míry, kdy tento nefinancovaný nárůst nebude provázen netriviálně zvýšenými náklady. Naopak škola, která předpokládané počty nenaplní, nejen že nezíská předpokládanou částku do rozpočtu, ale tato hodnota se v podstatě rozdělí mezi ostatní školy.

Celková dotace se pak vypočítá jako součin normativního počtu studentů veřejné vysoké školy a základního normativu studijního programu. Přitom normativní počet studentů veřejné vysoké školy se vypočítá jako součet součinů přepočteného počtu studentů ve studijních programech uskutečňovaných touto veřejnou vysokou školou a koeficientu ekonomické náročnosti jim příslušných studijních programů, když studijní programy jsou v tomto smyslu rozděleny do šesti kategorií s koeficienty 1 – 1,2 – 1,65 – 2,25 – 2,8 – 3,5. Zde stojí za to poznamenat, že svým způsobem „pevným bodem“ uvedené konstrukce je vlastně pouze celková částka určená k rozdělení v rámci ukazatele A, přičemž čím větší počet studentů se ve výpočtu objeví, tím menší je normativ na jednoho.

 

 

1999

2000

2001

2002

Ukazatel A (v tis.Kč)

  7 357 070

  7 106 941

  7 668 772

  8 732 639

Počet studentů

177 474

191 848

197 433

209 783

Podíl na studenta

41 454

37 044

38 842

41 627

 

 

Jedná se úhradu stipendia studentů v prezenční formě doktorských studijních programů, kteří nestudují déle, než je standardní doba studia, v aktuální výši 72 tis. Kč na rok. Dotace je účelově vázána na skutečnou výplatu formou stipendia. Školy jsou pak motivovány ukončit taková studia do 3 let od zahájení.

 

 

Jedná se o specifickou dotaci přímo vázanou na studijní programy v rámci specifikovaných programů mezinárodní spolupráce.

 

 

V rámci těchto ukazatelů má vysoká škola možnost získávat účelově vázané dotace v podstatě grantovým způsobem na základě žádosti a přijatého projektu.

 

 

Specifická dotace, kterou ministerstvo přiznává individuálně na žádost pro úhradu konkrétních nepředpokládaných nákladů přímo spojených se skutečnostmi a událostmi, které škola nemohla předpokládat, a to v případě, že prokáže neschopnost jejich úhrady z vlastních

zdrojů.

 

Obecně je zde možno sledovat v podstatě relativně se zvyšující podíl nenárokové části celkové dotace, jejíž poskytnutí je závislé na jednorázovém individuálním posouzení správního orgánu.

 

 

1999

2000

2001

2002

Dotace celkem (v tis. Kč.)

  9 437 260

  9 035 493

  9 958 839

  11 945 683

Nenároková část (v tis. Kč)

472 759

782 792

1 082 458

1 161 000

Podíl (v %)

5,0

8,7

10,9

9,7

 

2. Základní dotaci na reprodukci majetku

 

3. Dotaci na ubytování a stravování studentů

 

Tato dotace se odvozuje z průměrného počtu studentů veřejné vysoké školy ubytovaných na kolejích a počet vydaných jídel v menzách za období listopad až červen předchozího akademického roku a říjen běžného akademického roku, tedy de facto nákladovým způsobem, kdy nominálně relativně vyšší výkon školy mezi ostatními školami vygeneruje pro následující finanční rok vyšší dotaci.

 

Další část dotace je pak rozdělována dle „Zásad poskytnutí institucionálních dotací veřejným vysokým školám na nespecifikovaný výzkum“. Takto bylo aktuálně rozděleno cca 9 % celkové státní podpory na výzkum a vývoj. Zohledňuje se přitom úspěšnost jednotlivých veřejných vysokých škol v získávání finančních prostředků ve výzkumné a vývojové činnosti financované ze státního rozpočtu ČR, z prostředků EU na podporu projektů výzkumu a vývoje a ostatních zahraničních prostředků, které veřejná vysoká škola získala na základě veřejné soutěže v oblasti výzkumu, podíl habilitovaných akademických pracovníků na celkovém počtu akademických pracovníků dané školy a podíl absolventů doktorských studijních programů na celkovém přepočteném počtu studentů dané školy.

 

            Konečně pak však samotný zákon vytváří ne právě jednoduchá pravidla pro vlastní hospodaření veřejných vysokých škol. V § 9 stanoví všeobecnou odpovědnost rektora v tom smyslu, že „jedná a rozhoduje ve věcech školy, pokud zákon nestanoví jinak“. Ten je dokonce dle § 20 odst. 6 současně odpovědný ministrovi školství, mládeže a tělovýchovy ČR „za účelné využívání dotací a jejich vypořádání se státním rozpočtem a za řádné hospodaření s majetkem veřejné vysoké školy“. Současně však dle § 16 odst. 1 pak „kvestor řídí hospodaření a vnitřní správu veřejné vysoké školy a vystupuje jejím jménem v rozsahu stanoveném opatřením rektora.“ Již zde může v praxi vzniknout problém, protože z dikce tohoto ustanovení není jednoznačně jasné, zda se text „…v rozsahu stanoveném opatřením rektora“ vztahuje k celé větě nebo pouze k rozsahu oprávnění vystupovat jménem vysoké školy, nicméně je samozřejmě rozumné si uvedené ustanovení konkretizovat ve statutu vysoké školy. Dále pak ovšem do uvedeného mechanismu vstupuje další orgán, akademický senát veřejné vysoké školy, který dle § 9 „schvaluje rozpočet vysoké školy předložený rektorem a kontroluje využívání finančních prostředků vysoké školy“,  resp. „schvaluje výroční zprávu o činnosti a výroční zprávu o hospodaření vysoké školy předloženou rektorem“. Dalším orgánem, kterému v tomto smyslu § 15 odst. 2 stanoví patřičnou působnost, je správní rada veřejné vysoké školy, která se mimo jiné vyjadřuje k rozpočtu vysoké školy, k výroční zprávě o činnosti a výroční zprávě o hospodaření vysoké školy. A zatímco na členy správní rady se přímým odkazem v zákoně vztahují některé odpovědnostní instituty v oblasti trestního, občanského i obchodního práva, toto neplatí v případě členů akademických senátů (přestože jejich pravomoci jsou objektivně větší). A konečně nelze v žádném případě opomenout pravomoci stanovené § 18, kde jednak je veřejná vysoká škola svým způsobem omezena tím, že je povinna sestavit svůj rozpočet na kalendářní rok jako vyrovnaný, jednak je povinna provést vyúčtování výsledků svého hospodaření po skončení kalendářního roku a předložit je ministerstvu. Nutno poznamenat, že se zde hovoří obecně o „výsledcích  hospodaření“ bez ohledu na rozpočtové zdroje a nikoliv např. pouze o vyúčtování dotací ze státního rozpočtu či jiných veřejných zdrojů. Související zpráva o hospodaření má strukturu minimálně v rozsahu:

·        roční účetní závěrka a zhodnocení základních údajů v ní obsažených,

·        výrok auditora k roční účetní závěrce, pokud byla auditorem ověřena,

·        přehled o peněžních příjmech a výdajích,

·        přehled rozsahu příjmů a výnosů v členění podle zdrojů,

·        vývoj a konečný stav fondů,

·        stav a pohyb majetku a závazků,

·        úplný objem nákladů v členění na náklady pro plnění činností doplňkových a ostatních.

 

Závěrem nutno poznamenat, že tento způsob financování se skutečně týká bezvýhradně pouze veřejných vysokých škol, a to dokonce s výjimkou veřejných vysokých škol uměleckého zaměření (v jejich financování se vyskytují některá výrazná specifika). V případě soukromých vysokých škol ministerstvo dle § 40 zákona může poskytnout dotaci soukromé vysoké škole působící jako obecně prospěšná společnost (z aktuálně akreditovaných 27 škol uvedenou podmínku splňuje 11). V souladu s vydanými pravidly však lze očekávat poskytnutí dotace v případě, že soukromá vysoká škola

·        buď před udělením státního souhlasu působit jako soukromá vysoká škola působila jako soukromá vyšší odborná škola zařazená do sítě předškolních zařízení, škol a školských zařízení a z důvodu změny jím poskytovaného vzdělávání jí již nenáleží dosavadní dotace

·        nebo uskutečňuje akreditovaný studijní program ve veřejném zájmu, jehož absolventi budou uplatnitelní na trhu práce (ověřuje se projednáním žádosti s Ministerstvem práce a sociálních věcí, popřípadě s jiným ústředním správním úřadem, a s krajem).